談「國家智慧財產戰略綱領」的相關問題 - 專利

談「國家智慧財產戰略綱領」的相關問題

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孫遠釗


政策緣起


目前經濟部正在著手研擬一套涉及到開放創新、市場聚焦、制度改革、人才培育、產業創
造等五個層面的「國家智慧財產戰略綱領」，準備在經濟部專利戰略會報的第3次會議通
過後，便報請行政院核定。至於這個綱領的位階與層級，因涉及跨部會的目標設定及任務
執行，鄰近國家如日本及韓國，多係以首相或總理位階宣示推動。因此，經濟部也將建議
「國家智財戰略綱領」的推動位階提升到行政院層級，以彰顯政府重視及強化此一綱領的
執行效力。

這項施政措施牽涉到未來整個科技政策的根本導向，影響將會非常的深遠。然而整個政策
即將實施之際，其中的過程卻完全是謎樣一般。雖然形式上是由經濟部在主導，但據了解
，其中的內容實際上則是由臺灣經濟研究院負責起草。雖然中間曾經邀請一些產、學界的
人士進行訪談，但整個過程卻如同撰寫一般的研究報告，至今外界所能看到的仍然只是隻
字片語，還沒有一個完整的文本草案公開讓整個社會能夠瞭解並加以討論。至於其中的實
質性內容，也是經常使用「代碼」和特定「訊號」，往往讓人不知所以，須要更費周章的
去解讀，才能呈現其中的白話意涵。

「政策綱領」、性質不明

政府打算對於某個特定的問題制定一項具有指標性的政策或「綱領」，過去便所在多有。
諸如國家統一綱領、國家永續發展願景與策略綱領、國家海洋政策綱領、社會福利政策綱
領、氣候變遷調適政策綱領、國家環境教育綱領、國家能源政策綱領、中華民國人口政策
綱領、性別平等政策綱領…等等，不一而足。然而這些「綱領」的性質究竟是什麼？它們
和既有的相關法規政策是呈現如何的關係？它們的制定(和廢除)是否須要遵行如何的程序
？執行成效又是如何來界定？如果產生了政黨輪替的情形時是否仍然有效？如果達不到預
定的成果時又是否須要擔負如何的責任？很遺憾的是，既有的文獻鮮少對此提出詳細的討
論。

依據中央法規標準法和行政程序法的規定，彰顯國家政策的最高位階是憲法，其次是法規
命令及行政規則；另外還有行政機關所作成的行政處分或締結的行政契約等，都是具有法
律強制性或拘束力的文件或行為。而各個行政機關所發布的行政命令，得依性質的不同，
稱為規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。

除此之外，行政機關的行為或措施還有不具法律拘束力的「行政計畫」與「行政指導」。
所謂行政計畫，是指「行政機關為將來一定期限內達成特定之目的或實現一定之構想，事
前就達成該目的或實現該構想有關之方法、步驟或措施等所為之設計與規劃。」至於行政
指導，則是指「行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、
協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為之行
為。」

由此可見，雖然在名稱上看似相當的宏偉，凌駕於一切既有的政策之上，一個由行政機關
所制定的「政策綱領」其實在位階上應當只是「行政計畫」，原本不具有法律的拘束力，
更不能抵觸憲法、法律和既有的行政命令與規則，因此也不能在其中創設任何新的權利或
義務。不過依據大法官釋字第542號解釋，此種計畫一旦經公告或發布實施，性質上卻成為
了法規的一種，與法規命令或行政規則相當，得成為司法院的審查對象。這號大法官解釋
的目的原本是針對都市計畫等影響廣泛的行政措施，企圖擴大司法解釋的管轄和審查範圍
。然而鑒於目前的各種行政措施名目繁多，如此一來只要任何的行政計畫經過簡單的公告
或發布實施(不知還有哪些計畫不需要經過這道程序？)，位階就會立刻提升，甚至還可能
凌駕既有的法規，於是反而形成了灰色地帶，造成法規性質和適用上的不確定，也就是何
者不可抵觸何者的問題。此處的「政策綱領」便是一個很好的例示。

黑箱作業、程序堪虞

無論這種「政策綱領」的性質究竟為何，我國的行政程序法已經確定了在它們制定的過程
上必須採取「公開聽證」的方式，以達到「公示周知」的效果，應是沒有疑義的。很遺憾
的，這次關於「國家智慧財產戰略綱領」的制定，顯然都已經到了即將通過的階段，卻還
是完全不公開，也自然讓外界全然無從得悉其中的詳細內容，也無從集思廣益、詳加討論
。這顯然又是「黑箱作業」，縱使沒有直接違法，也恐怕不符行政規則和政策制定必須符
合「公開透明」的基本精神。

反觀歐、美、日等地區或國家，類似的行政措施通常都會經過各界非常審慎的研究和反覆
討論，由行政機關分別以「綠皮書」和「白皮書」等不同的階段和版本來呈現其中的內容
，並在中間透過各種公共聽證或研討等方式廣為彙集各界的意見，以辨別真正的問題所在
並凝聚解決的方案，往往須要數年的時間，最後才把其中的結論分別依據適當的程序通過
為法令規章，成為政策。因此，謹建議我國政府也參酌並採取類似的做法，沒有必要如此
的急就章，從而讓最終通過的版本更具有指標性，而不致於一開始在程序上便遭到質疑。

角色定位、拿捏關鍵

從經濟部所提供的少許公開資訊顯示，這個「綱領」將包括三項戰略重點：

一、以市場商機為目標，透過智慧財產的布局協助研發聚焦，創造有效智財擴大智慧財產
的運用價值；

二、建構有效促進利益回饋到創造與運用者的智慧財產保護制度；以及

三、建構能化解智慧財產流通與交易失靈問題的共通基礎環境。

乍看之下，這實在令人無法理解其中究何所指。不過如果把近來已經發生過的一些事項納
入參考，用「白話文」來解讀，這其中似乎包括了下列的幾種可能：

一、政府準備在未來積極參與(或是介入？)廠商的智慧財產佈局和研發活動，並且把「科
技專案計畫」經費集中到特定的方向或領域，尤其是政府所認定的六大新興產業與四大智
慧型產業，諸如生物科技、綠色能源、文化創意、雲端運算、智慧電動車與發光二極體
(light-emitting diode, LED)等；

二、容許大學或研究機構成立營利性的組織來專責管理運用智慧財產權，或是直接由工研
院或從中所衍生的單位來接手代為管理經營；三、建立一個「智慧財產交易平台(IP
Platform)」，由前述的單位來協助廠商從事智慧財產的佈局，甚至進可攻、退可守，搭配
目前正在進行中的「智慧財產管理基金(IP Bank)」，希望成為一個完整的、以智慧財產權
益為核心的產銷供給鏈。

如果整個「戰略綱領」基本上的確是朝這樣的思路在行進的話，就不啻是準備形成一個以
政府為主角的智慧財產計畫經濟(稱為「戰略」而非「政策」，不知是想同誰作戰？)。這
樣的做法是否適宜，恐怕就有非常大的商榷餘地，也令人深感憂慮。

須知在動態性的激烈市場競爭環境下，從科技研發到成果商品化牽涉到各種極為複雜而切
相互牽扯的因素，其中千變萬化，政府所能扮演的角色本來就極為有限。為了強化本身的
競爭力，政府所能做的不是去直接介入和扮演原本應由廠商或企業所應扮演的角色；而是
要樹立並確保能夠搭建一個能吸引人(也就是提供足夠誘因)的舞台，而且在這個舞台上避
免放置一些看似美觀，但實際上卻會成為表演者怯之不恭的障礙物。至於一旦搭建好了之
後，究竟有什麼人想要利用這個舞台來表演什麼樣的曲目、要選什麼樣的角色、導演、編
劇…等等都完全不是舞台搭造者所須要關切的事項。換句話說，政府應該去認識、瞭解並
尊重市場，而不是想去駕馭市場。此外，政府也應明確辨識出政策的前後矛盾之處並予以
立即改善，而不是增加更多訓示性的聲明，但卻毫無實質性的意義。例如，「綱領」的草
案準備提倡加列智慧財產的學分做為大學必修課程，這固然是很好的建議，但卻與當前教
育部正準備刪減已經過多的必修課程政策完全衝突；既有的政策一方面鼓勵合作研發(這是
完全符合實際的狀況)，但另一方面公平交易法規則又對於這樣的合資、合作採取非常敵視
的態度。



因此，訂立一個政策綱領最重要的應該是明訂將要如何把現行的制度下表面上看似有理，
但實際上卻是阻礙研發與商品化的障礙予以去除、如何修改現行法規的前後矛盾之處，讓
研發單位與廠商有所適從、如何減少政府或相關機構對於市場的不當干預、以及如何做到
與國際的規範接軌，從而開創外人前來投資與從事研發的誘因。其餘的恐怕都不須要政府
的參與、事實上還忌憚政府的介入，從而引發出是否有諸如「官商勾結」和政府補貼等各
種潛在的大問題。



深盼政府是真正以為了解決實質性的問題做為制定「國家智慧財產戰略綱領」出發點，而
不是基於選舉考量，或是因為鄰近的幾個政府都訂了類似的政策從而也想追趕湊數。而在
過程上尤其須要以開誠布公的方式遵守法規的要求將此一重大的政策付諸公議，審慎處理
，並充分的尊重市場機制；而不是去「揠苗助長」，把自身的角色從裁判變成球員，不但
要搭建舞台，還想進一步去張羅上頭要演什麼樣的戲碼，結果卻可能反會適得其反、事倍
功半。無論如何，市場所期待的並不是政府訂出另一個只能做為櫥窗點綴用的一紙聲明，
而是能立即改善當前的弊端和矛盾、具體指明本身的角色定位和未來的總體方向、提供明
確的配套措施、以及能定期自我檢討以便與時俱進的政策處方。

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